COMUNICADO No. 25
1. EXPEDIENTE D-7473 –
SENTENCIA C-372/09
Magistrado ponente: Dr. Nilson Pinilla Pinilla
1.1. Norma acusada
LEY 387 DE 1997 (julio 18)
por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia
TITULO I
DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Artículo 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.
Parágrafo.- El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.
1.2. Problema jurídico planteado
Le correspondió a la Corte determinar si de acuerdo con la Constitución, el legislador podía autorizar al Gobierno para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado.
1.3. Decisión
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.
1.4. Fundamentos de la decisión
El parágrafo demandado forma parte del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 que define el concepto de desplazado interno. La Corte advirtió que en la actualidad coexisten diversas definiciones de este concepto con distintos contenidos y alcances, unas de carácter internacional y otras de orden interno. Con base en ese concepto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el derecho del desplazado a reclamar sus garantías constitucionales fundamentales proviene de la situación de hecho en que se encuentra la persona y no de la inscripción o certificación que para tal efecto expide la autoridad pública competente, acto que por tal razón, tiene carácter declarativo y no constitutivo de esa situación, pues simplemente son una herramienta técnica que permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseño de políticas públicas. Independientemente de la descripción que se adopte, todas la definiciones sobre desplazados internos tienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. De existir contradicción entre unas y otras definiciones, la corporación indicó que en la resolución del caso concreto, debe aplicarse la norma que resulte más favorable para la víctima de desplazamiento forzado, en virtud del principio pro homine. En la realidad, el concepto de desplazado no puede estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, pues debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país.
Para la Corte, desde el punto de vista jurídico, la definición legal de una situación de hecho que como el desplazamiento interno tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no significa de manera alguna que el legislador esté impedido para autorizar al Gobierno a reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, ya que no es en sí un derecho, sino una realidad objetiva en permanente evolución. Esta definición no pertenece entonces a las materias sometidas a reserva de ley, pues en el contexto normativo internacional y nacional se concibe como una descripción típica abierta, sobre una situación de hecho fluctuante, que debe amoldarse al momento histórico, para así hacer posible el cumplimiento del deber de protección por parte del Estado y también que el afectado pueda exigir la satisfacción de sus derechos y garantías fundamentales.
De otra parte, en la Constitución no existe norma alguna que de manera expresa someta a reserva legal la definición de desplazado. Basta revisar el artículo 150.10 de la Carta para advertir que este asunto no aparece mencionado entre los temas que el Congreso no puede delegar en el Ejecutivo mediante facultades extraordinarias legislativas. Tampoco aparece relacionado en el artículo 152 de la Constitución entre las materias sometidas al trámite de ley estatutaria. Que la definición de desplazado tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a los afectados, tampoco es razón válida para sostener que este asunto debe regularse por medio de una ley estatutaria, pues como lo ha señalado esta corporación, no toda regulación legal que tenga relación con derechos fundamentales resulta reservada a dicho trámite. Así, la jurisprudencia ha señalado que se debe exigir este trámite solamente cuando el contenido de rango legal tenga la vocación de configurar, definir y actualizar derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa, interna o externa, o fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer de manera general, el ámbito de conductas protegidas por tal derecho. Es necesario, además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental y en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable. En este sentido, la definición de desplazado, como descripción que es de una situación de hecho, no conlleva una regulación integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues por el contrario, la regulación de esta situación fáctica está orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atención oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada.
Adicionalmente, la naturaleza de las cosas indica que el concepto de desplazado no puede quedar petrificado dentro del rígido molde de la ley, sea ésta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados, tarea que sí puede hacerse a través de la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adoptando así la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulación, con miras a la realización de los derechos fundamentales de la población desplazada. Es evidente que las necesidades de protección para los desplazados internos varían permanentemente, en razón de la cambiante situación de orden público, alterado por causas asociadas a la violencia que padece Colombia.
En ese orden, la Corte concluyó que facultar al Gobierno en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado no vulnera el artículo 189-11 de la Constitución, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria transfiriendo al Ejecutivo la reglamentación integral del tema, en detrimento de la cláusula general de competencia y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución de la ley, pues al definir el concepto de desplazado, fija en esa misma disposición unos criterios mínimos que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al momento de ejercer dicha facultad. Tales parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la definición de desplazado consignados en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y los organismos internacionales. En este sentido, la Corte determinó que al desarrollar la potestad reglamentaria de la ley, el Gobierno no podrá restringir la definición de desplazado establecida en la mencionada disposición, ni desconocer instrumentos internacionales de carácter vinculante, que obligan a entender en forma amplia dicho concepto, con arreglo al principio pro homine. Por lo expuesto, la Corte declaró exequible, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.
1.5. El magistrado Vargas Silva salvó voto, en primer lugar, por cuanto consideró que en el fallo se debió declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo acusado, tal y como lo proponía el proyecto inicial, en el entendido que la reglamentación por parte del Ejecutivo no podría restringir los criterios fijados por la ley, los tratados y acuerdos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad o fungen como criterios internacionales en materia de desplazamiento forzado. En este sentido, observó que una ratio decidendi que imponga dichos condicionamientos, no es suficiente para garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada. En segundo lugar expuso que en su criterio, el tema del desplazamiento forzado debió ser regulado por ley estatutaria puesto que concierne a los derechos fundamentales de personas que requieren especial protección conforme al artículo 152.1 de la Constitución Política, pero ya que así no se hizo, por lo menos debe respetarse la inequívoca reserva de ley a que debe sujetarse su reglamentación, la cual determinaría con precisión tanto los criterios materiales ya fijados por el propio Legislador, como la necesidad de sujetarse a los principios y estándares internacionales en la materia, tal y como se había previsto en el condicionamiento que en principio se había proyectado, con el cual el magistrado Vargas Silva manifestó siempre su acuerdo, por lo cual consideró que la mayoría realizó un esfuerzo que no es tan vinculante como sí lo sería la parte resolutiva inicialmente proyectada, que al final cambió por una ratio decidendi sin la misma determinación. Señaló que por tratarse de regla definitoria con estribo en la cual se fijará el ámbito de aplicación de derechos, espera sea adecuadamente tratada en la sentencia de acuerdo al debate que realizó la Corte.
